Rażąco niska cena w zamówieniach publicznych
Autor: r. pr. dr Maciej Swędzioł
14.02.2021 r.
Kiedy oferta złożona w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego zawiera rażąco niską cenę? W jaki sposób złożyć zamawiającemu wyjaśnienia dotyczące rażąco niskiej ceny? Czy warto składać odwołanie do KIO w przypadku odrzucenia oferty wykonawcy z powodu rażąco niskiej ceny? W dzisiejszym artykule postaram się przybliżyć problematykę związaną z pojęciem rażąco niskiej ceny w zamówieniach publicznych.
Pojęcie rażąco niskiej ceny
Ustawa Prawo zamówień publicznych, zarówno w dawnym, jak i obecnie obowiązującym (od stycznia 2021 r.) brzmieniu, nie definiuje pojęcia „rażąco niskiej ceny”. W nowej ustawie Prawo zamówień publicznych, pojęcie to pojawia się w art. 224 ust. 1 PZP zgodnie z którym: „Jeżeli zaoferowana cena lub koszt, lub ich istotne części składowe, wydają się rażąco niskie w stosunku do przedmiotu zamówienia lub budzą wątpliwości zamawiającego co do możliwości wykonania przedmiotu zamówienia zgodnie z wymaganiami określonymi w dokumentach zamówienia lub wynikającymi z odrębnych przepisów, zamawiający żąda od wykonawcy wyjaśnień, w tym złożenia dowodów w zakresie wyliczenia ceny lub kosztu, lub ich istotnych części składowych.” Ponadto, zgodnie z art. 226 ust. 1 pkt. 8 Zamawiający odrzuca ofertę jeśli: „zawiera rażąco niską cenę lub koszt w stosunku do przedmiotu zamówienia”.
Brak definicji legalnej pojęcia „rażąco niskiej ceny” wymusza odesłanie w tym zakresie do poglądów prezentowanych w doktrynie i orzecznictwie. Przyjmuje się jednolicie, że ceną rażąco niską jest cena nierealistyczna, za którą nie jest możliwe wykonanie zamówienia w należyty sposób i która wskazuje na zamiar realizacji zamówienia poniżej kosztów własnych wykonawcy, a także nie pozwala na wygenerowanie zysku. O cenie rażąco niskiej można mówić wówczas, gdy oczywiste jest, że przy zachowaniu reguł rynkowych wykonanie umowy przez wykonawcę byłoby dla niego nieopłacalne. Rażąco niska cena jest to cena niewiarygodna, oderwana całkowicie od realiów rynkowych (zob. A. Matusiak [w:] „Prawo zamówień publicznych. Komentarz”, red. M. Jaworska, D. Grześkowiak-Stojek, J. Jarnicka, A. Matusiak, Warszawa 2021 r.).
Wyjaśnienia dotyczące rażąco niskiej ceny
Zgodnie z przywołanym już art. 224 ust. 1 PZP zamawiający ma obowiązek wezwać wykonawcę do złożenia wyjaśnień, gdy zaoferowana cena lub koszt lub też ich istotne części składowe wydają mu się rażąco niskie. Ponieważ jednak zapatrywania zamawiającego co do rażąco niskiej ceny danej oferty są kryterium subiektywnym, ustawodawca dodatkowo zobowiązał zamawiających do zwracania się do wykonawców o udzielenie wyjaśnień co do rażąco niskiej ceny, jeśli całkowita cena oferty złożonej w terminie jest niższa o co najmniej 30% od wartości zamówienia powiększonej o podatek VAT lub od średniej arytmetycznej cen wszystkich złożonych ofert niepodlegających odrzuceniu na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 1 i 10, chyba że rozbieżność wynika z okoliczności oczywistych, które nie wymagają wyjaśnienia (art. 224 ust. 2 pkt. 1 PZP).
Ciężar dowodu co do tego, że oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny ciąży na wykonawcy (art. 224 ust. 5 PZP). Odrzuceniu, jako oferta z rażąco niską ceną lub kosztem, podlega oferta wykonawcy, który nie udzielił wyjaśnień w wyznaczonym terminie, lub jeżeli złożone wyjaśnienia wraz z dowodami nie uzasadniają podanej w ofercie ceny lub kosztu (art. 224 ust. 6 PZP).
Udzielenie jakichkolwiek wyjaśnień może okazać się niewystarczające dla obrony złożonej w ofercie ceny. W orzecznictwie KIO i sądów wielokrotnie wskazywano, że koniecznym jest, aby wyjaśnienia wykonawcy były odpowiednio umotywowane, przekonujące, a także poparte stosownymi dowodami (zob. m. in.: wyroki SO w Warszawie z 5.01.2007 r., V Ca 2214/06 oraz z 13.02.2014 r., V Ca 2765/13, wyrok KIO z 7.10.2013 r., 2216/13, wyrok KIO z 17.11.2020 r., KIO 2717/20). Odrzucenie oferty wykonawcy może być skutkiem zarówno braku udzielenia wyjaśnień, jak i udzielenia wyjaśnień lakonicznych i ogólnikowych. Szczególnie piętnowane w orzecznictwie jest posługiwanie się ogólnymi wyrażeniami traktującymi o doświadczeniu wykonawcy, jego znakomitej organizacji produkcji, optymalizacji kosztów, wdrożeniu niezwykle nowoczesnych i energooszczędnych technologii i rozwiązań, podsiadaniu wykwalifikowanej acz taniej kadry, korzystnych warunkach finansowych od dostawców czy też położeniu siedziby firmy. Jeśli oświadczenia te nie są poparte konkretnymi dowodami uzasadniającymi zaoferowaną cenę, z dużą dozą prawdopodobieństwa można sądzić, że wyjaśnienia okażą się dla zamawiającego (lub KIO) niezadowalające, a oferta zostanie odrzucona.
Odwołanie do KIO – odrzucenie oferty z powodu rażąco niskiej ceny
Zarówno wykonawcy, których oferta została odrzucona z powodu zaoferowania rażąco niskiej ceny, jak i konkurenci wykonawców, których oferta została wybrana pomimo zaoferowania ceny znacząco niższej niż planowana do wydania przez zamawiającego, często zadają pytanie o to, czy warto w takim wypadku składać odwołanie do KIO. Niestety, nie ma jednego sposobu na weryfikację czy oferta zawiera rażąco niską cenę. Zdarza się, że w wyniku złożonego odwołania wyeliminowane zostaną oferty, które nie zawierały najniższej zaoferowanej ceny, a ze względu na przedstawienie kompleksowych i rzetelnych wyjaśnień, ofertą najkorzystniejszą okaże się ta, której cena była najniższa (choć dużo niższa niż budżet zamawiającego). Każdą złożoną ofertę należy ocenić indywidulanie, biorąc przy tym pod uwagę przedmiot zamówienia, różnicę pomiędzy ceną oferowaną przez wykonawcę, a kwotą którą zamawiający gotowy jest przeznaczyć na realizację zamówienia, a także treść ewentualnych wyjaśnień złożonych przez wykonawcę i charakter przedłożonych przez niego dowodów.
Przeglądaj wg. tematu